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国企是国度的对外政策器具吗？——以“一带一起”框架内东南亚地区的互助表情为例
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作家：聂文娟，社交学院国际关系酌量所副熏陶，主要从事东盟非盟比较酌量、国际关系表面酌量。
起首：Wenjuan Nie， "China's State-Owned Enterprises: Instruments of Its Foreign Strategy?，" Journal of Contemporary China， Vol. 31， No. 135， 2022， pp. 383-397.
导读
国有企业在“一带一起”倡议的配置过程中阐发了紧要作用，但在这一过程中，国际社会也对该倡议内国企的经济行径有政事化的诬蔑。
襄阳市胜新汽车有限公司国企“走出去”是企业的经济行径一经劳动于国度的政事政策野心行径，国企到底是不是国度的对外政策器具？奈何正确意志这一问题不仅对国企的进一步“走出去”至关紧要，同期也对中国的“一带一起”倡议乃至中国的国度形象构建产生真切影响。本文从“一带一起”进度中我国国企在东南亚国度的具体履行起程，分析了国企与政府关系的不同模式，探讨了在不同模式下二者利益关系的契合度和优先品级，并最终得出论断：只须二者的利益关系具有一定的契合度，何况后者具有一定的优先品级时，“政策器具论”智力得以成立。
通过本文的酌量，学界能对国企与政府的关系有更全面的意志，二者利益关系的分袂也有助于我国国企与国度利益在“一带一起”配置中得到更好的珍惜。
国有企业与政府关系的现存酌量
国有企业是在不同社会轨制下齐浩繁存在的一种企业面目，它是由政府领有和铁心的企业。中国国企包括中央直属企业（CGOEs）和方位悉数企业（Local-government-owned enterprise）。在中国国企“走出去”的过程中，这些企业与中国政府有着密不可分的量度。总体而言，学界浩繁以为国企与政府之间存在量度，但在分析这种量度的性质时存在不合。
当先是器具论（Instrumental argument）。这一片不雅点以为基于国企本人的独有属性，即行为社会主义轨制下的罕见经济组织，正经珍惜政事轨制、末端政府政事野心和社会配置，因此国企“走出去”的行径劳动于中国国度的政事政策野心。国企为什么会劳动于中国政府的政事野心，国外学者以为这一原因在于国企高管的任命机制，举例紧要央企的三个高层职位齐是由中组部任命的党员。但这种不雅点全齐忽略了国企行为经济行径体的逐利人性，冷落了企业具有一定程度的自主属性，因此也不成阐述国企在履行中出现的部分背离政府政策的行径。
安徽省服装鞋帽工业11集团22公司其次是互助论（Cooperation argument）。这一片不雅点以为国企“走出去”的进度中，中国政府积极出台政策，匡助企业开拓外洋市集和对接国际资源。中国政府为什么会积极匡助企业，有不雅点以为这是基于国企本人所具有的紧要性——国企是中国社会主义轨制和中共在朝的紧要基础，是国度安全的紧要保障，亦然国度处理市集失灵的灵验技能；国企更是我国参与世界处理的紧要载体，是股东国度世界政策的紧要技能。这种不雅点具有一定的合感性，但却忽略了在履行中，存在着大宗的国企在莫得政府解救下本人“走出去”的模式，企业和政府关系的各样性莫得得到充分的青睐。
第三种是弱量度论（Weak connection argument）。有学者以为，国企本色上是自主的，是市集启动的，可能会“适合、修改以至颠覆政府请示”。灾难的是，这种不雅点仅仅部分地说明了企业与政府之间的关系。它无法阐述为什么在某些情况下，中国政府不错对国企施加宏大的影响，正如器具论所述的那样。
综上，中国国企与政府的关系是高度复杂的，每种不雅点齐故意有弊。因此，本文鉴戒现存酌量，转向条目性问题，即在什么条目下器具论适用，在什么条目下不适用。
一带一起”履行中的国企-政府关系模式
东南亚地区是中国“一带一起”配置的重心地区，本文以中国国企连年来在东南亚地区张开的大宗互助表情为例，磨练了表情中企业与政府的关系。本文建议外洋表情中国企与政府的互动关系主要存在着三种模式：企业模式、企业+政府模式、政府+企业模式。只须当政府对国企的解救是直接的且不错被轨制化时，政府解救身分才会被探讨。因此，本文将主要存眷政府的实质性解救，举例财政解救（Financial support），毕竟表情融资对国企在投标和完成表情时非常紧要。
1.企业自主模式（Independent SOE）
企业自主模式是一种国企自主追求本人外洋利益的行径模式。在这一模式中，企业是表情合同缔结的主体，肇东市成户电动机有限公司表情的调研、竞标、融资以及风险料理均由企业自主承担， 天津美材进出口贸易有限公司政府部门参与监管但并未起到主导或协助解救的作用，企业的买卖行径具有高度自主性，其自主投资、自担风险和自享利益，与国度的政事野心并无关联。这一模式中国企与政府部门的互动主要表目下行政料理上，即需要取得在国内量度部门的批准，并给与监管与查抄。除了悉数权的别离外，这一模式中的国企行径受市集力量启动，与私企运营时势近似。具体到工程表情中，企业通过市集投标或业主方的邀标、议标取得表情合同，企业还须本人进行市集融资并承担全部风险。
马来西亚皇京口岸表情（Melaka Gateway Project）是上述企业模式的一例。马来西亚凯杰发展有限公司是皇京港表情的主要拓荒商，该表情是一个私东说念主投资的表情。2016年9月，中国电力配置股份有限公司与马来西亚凯杰公司缔结互助框架合同，共同拓荒及配置马六甲皇京港表情。中国电建自主缔结了表情合同，并与其他公司成立了新的投资实体，按照市集经济划定进行融资，中国电建需要前期垫资，由本人承担市集风险。
2.企业+政府模式（SOE + government）
与企业模式比拟，企业+政府模式是由国企主动发起的“走出去”行径，国企参与了市集竞标或受到业主方的邀标、议标等，但企业在融资方面受到了政府的资助，阐发为通过政策性银行（指由政府培植的，不以本人逐利最大化为主要野心，主要为贯彻政府特定政策进行融资的机构）或政府专项基金（举例丝路基金等）进行融资。其操作经由一般是先有表情商务合同，再有政策性银行的贷款合同，因此企业主导，政府解救是这一模式的主要特征。
柬埔寨甘再水电站表情（Kamchay Hydropower Dam Project）便是企业+政府模式的一例。2004年7月，柬埔寨工业部以国际竞标的时势公布了该表情，2005年1月中国水电配置集团国际工程有限公司和另一家中国公司在柬投入了该表情的投标。最终该表情的固定钞票投资的72％是从中国相差口银行以贷款的面目取得的。中国政府并未反应柬方建议的适用于政府间互助的优惠贷款的苦求，壁纸仅提供一般出口信贷。
3.政府+企业模式（Government + SOE）
在国企“走出去”的进度中，还有一种模式是政府+企业模式，该模式是由政府主导、企业参与的表情。其典型特征是政府部门（如发改委、商务部）或其代表机构介入了表情的进度。一般情况下政府部门与对方进行了表情的谈判，政府代表是量度合同缔结的主体，企业是合同实施的主体，正经专科时代以及最终的表情配置使命。在融资事项上，一般由中国相差口银行和中国出口信用保障公司分别提供贷款及信用担保。在这一模式内，政事和社交探讨在政府参与表情过程占主导。因此，这种模式促进了两国政策政事、经济和社交关系的发展，同期也股东了中国国企进一步走向世界化。此外，政府与企业的关系因表情性质不同也存在着多种互助面目。
雅万高铁表情（Jakarta-Bandung High-speed Railway Project）便是政府主导企业参与的模式。两国最高请示东说念主切身股东了表情的实施，且中国政府不需要印尼提供主权贷款担保。
巴楚县力和粮食有限公司综上，如图1所示，国企“走出去”的三种模式中行径主体不同，企业与政府的互动关系也不同。
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图1：国有企业“走出去”的三种模式国企是国度对外政策的器具吗？
在国企不同的“走出去”的模式中，存在不同类型的政企关系，因此回复对于国企是否是国度的对外政策器具这一问题需要具体分析二者的利益关系是否得当两个模范：一，利益契合度（The fitness of interests），即国企在他国追赶经济利益的行径是否得当国度的对外政事政策野心？二，利益优先品级（Priority of interests），即国企是否会在一定程度上殉国本人的经济利益而劳动于国度的政事政策野心？只须二者的利益关系具有一定的契合度，何况后者具有一定的优先品级时，“政策器具论”的不雅点智力成立。
在企业自主模式中，行为市集经济行径体，企业自主野心，自诩盈亏，政府尽管具有监督料理职能，但并未实质性参与运营，因此不成以为企业行径和国度对外政事政策行直接接关联，“政策器具论”难以成立。
在企业+政府模式中，企业的市集经济行径受到了政府政策性银行的融资解救，因此企业的经济行径不会与国度对外的政事政策野心分说念而行，二者具有同向发展的趋势，但基于二者之间的量度是一种市集性的金融激发，而非直接的行政请示，因此容易出现同向不同步的发展态势，具有狭窄的政策器具论意涵。在这一模式中，同向不同步的态势意味着国企追赶经济利益的行径大多数情况下得当国度的对外政事政策野心，但国企逐利的人性莫得受到政事野心的影响，利润最大化行径与国度政事野心之间存在差距。
通河县东欧复印机有限公司在政府+企业模式中，政府阐发主导作用，企业参与表情进度，政府实质性参与到表情合同的谈判进度当中，政事社交政策野心被置于有限探讨的地位，因此企业在很大好奇上成为国度的对外政策器具。但二者的关系并非政府制定政策，企业实行政策的浮浅的高下级垂直关系，二者的关系更近似于一种基于不同职能的水平互助关系，二者利益和而不同（convergent rather than strictly congruent）。在这一模式中，企业经济利益的膨大得当国度的政事政策野心，且为国度对外政事野心殉国了部分经济利益，得当政策器具论的不雅点。可是政府与国企仍存在别离。国度的政事野心和利益聚首在国度形象、双边域系、社会效益上，故政府见识较为永恒。而国企存眷具体表情和方位利益，眼神较为短浅。
综上，在不同的国企“走出去”模式中，企业经济利益与国度对外政事政策利益互动关系不同，因此政策器具论只在一定条目下成立，如图2所示。
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图2：国有企业经济利益与国度政事政策利益关系
论断
在中国国有企业于东南亚“走出去”的过程中，只须政府+企业模子智力证据“政策器具论”，在该模式中，为了劳动于政府的政事政策，外洋运营国企的利润最大化倾向被收缩。比拟之下，在企业自主模式和企业+政府模式中，国企的利润最大化倾向不受影响，国企的利益与政府的政事政策并不一定一致。
本文发现，（政府与国企之间的）器具关系是二者还价还价的成果。在政府提供优惠贷款或表情合同的条目下，某些国企在外洋野心中，将沿着政府的宗旨，与政府的政策重心保握一致。因此，在外洋野心的国企是否对政府有匡助，取决于政府的买卖家具。愚弄这一发现来分析其他国度的国企具有启发性，西方国企在外洋行为中比中国国企领有更大的自主权。本文还发现，政企器具关系的内容主要局限于经济领域，买卖家具是政府与国企之间的主要轨制纽带。
国企对中国的政事体制和经济体制齐具有紧要好奇。一方面，过分平淡地将国企劳动于政策野心将毁伤国企行为经济实体在世界市聚集的作用，这将进一步收缩中国经济的竞争力。另一方面，冷落国企的器具性价值将导致中国在国际来去中无法餍足其政策需求，将在政事方面临中国的崛起产生负面影响。
词汇积蓄
国有企业
State-owned Enterprise
政策性银行
Policy Bank
国度发改委
National Development and Reform Commission（NDRC）
译者：高湑喆，国政学东说念主编舌人，社交学院社交学系，酌量好奇为东南亚国际关系。
校对 | 任怡静 何伊楠
审核 | 施榕
排版 | 杨璐蔓
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